Exp: 01-003548-0007-CO

Res: 2003-06311

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con tres minutos del tres de julio del dos mil tres.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por Sofía Stein Leihner, portadora de

la cédula de residencia número 704-19645-0001916, en su condición de delegada

ejecutiva de la Fundación Cuencas de Limón, cédula de persona jurídica 3-006-204825; contra el Decreto Ejecutivo número 28345-MINAE, de veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en La Gaceta número 10 de catorce de enero de dos mil, que modifica el artículo 4° del Decreto Ejecutivo número 28015-MINAE de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y nueve.

Intervinieron también en el proceso el Procurador General Adjunto de la República, y la Ministra de Ambiente y Energía.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el dieciocho de abril de dos mil (folio 1), la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 28345-MINAE, de veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en La Gaceta número 10 de catorce de enero de dos mil, que modifica el artículo 4° del Decreto Ejecutivo número 28015-MINAE de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y nueve, por estimarlo contrario a los artículos 9°, 50, 121 inciso 1), 140 inciso 3) de la Constitución Política. Argumenta que el Decreto 28015-MINAE dispuso suspender, por un plazo de ciento ochenta días, la tramitación y aprobación administrativa de cualquier solicitud tendiente al aprovechamiento de recursos forestales y de la vida silvestre en refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, con la finalidad de que dentro de ese plazo la Administración Forestal del Estado elaborara el Plan de Ordenamiento Ambiental previsto por el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente. Sin embargo, mediante el Decreto impugnado se exceptúo de la evaluación de impacto ambiental, dentro del plazo de la suspensión, las solicitudes de aprovechamiento forestal que se deseen realizar en fincas de propiedad particular ubicadas dentro de áreas protegidas, lo que contraría el numeral 37 de la Ley de la Biodiversidad y la obligación del Estado de proteger el ambiente, consagrada en el artículo 50 constitucional.

Alega que el estudio de impacto ambiental permite identificar y predecir los efectos que ejercerá sobre el ambiente una acción humana o un proyecto específico, razón por la cual el Estado está llamado a exigirlo en toda actividad o proyecto humano. Afirma que en aplicación del referido Decreto, se aprobaron diversos permisos en fincas ubicadas en el área de conservación, lo que ha ocasionado la erosión del terreno, la contaminación de las aguas del Río Banano y del Río Nuevo y de sus correspondientes causes, dada la utilización de la cuenca como vía de acceso para el aprovechamiento y extracción del producto forestal. La Administración ha fundamentado la expedición de los permisos en el

hecho de que las empresas autorizadas para extraer el producto forestal cuentan con “sello verde”. Sin embargo, las instituciones que emiten dicho sello son privadas, no forman parte de la Administración. Por disposiciones normativas de

inferior rango se ha dispuesto la desaplicación de leyes de orden público que exigen los referidos estudios técnicos, por lo que sin duda alguna existe un exceso en dichos reglamentos. Pide que se declare la inconstitucionalidad del Decreto impugnado.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, la actora señala que la “Fundación Cuencas de Limón” fue creada con el fin de coadyuvar en la protección del medio ambiente y, en especial, del recurso hídrico. Como el Decreto impugnado pone en peligro la cuenca que esa fundación tiene como objetivo proteger, al amparo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solicita que se le tenga como parte en este proceso.

3.- Mediante resolución de Presidencia de las catorce horas con cincuenta minutos del veinticuatro de abril de dos mil uno (folio 16), la Sala previene la actora para que detalle los argumentos que la llevan a estimar que el Decreto impugnado es inconstitucional, y que aporte los timbres de Ley.

4.- El tres de mayo de dos mil uno (folio 24), la actora explicita sus argumentos, manifestando que el Decreto en cuestión regula materia reservada a la Ley, pues modifica el texto del artículo 37 de la Ley Orgánica de Biodiversidad, además de que cede a entidades privadas extranjeras, competencias propias del Estado.

5.- Por resolución de las diez horas cincuenta y cinco minutos del ocho de mayo

de dos mil uno (visible a folio 31 del expediente), se le dio curso a la acción,

confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al

Ministerio de Ambiente y Energía.

6.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios

38 a 72. Sobre la legitimación, señala que asumiendo que la fundación se constituyó -como se indica en el escrito de interposición- para proteger las cuencas hidrográficas del cantón de Limón, ostentaría legitimación para impugnar en esta sede el Decreto 28345-MINAE, en tanto acudiría en defensa del interés difuso a la protección del ambiente. El carácter de Delegada Ejecutiva de la Fundación con la que actúa la señora Stein Leihner tiene asidero en la Ley de Fundaciones, artículo 14, que faculta a la Junta Directiva para designar un delegado ejecutivo como representante en la gestión de los asuntos de la fundación, con las atribuciones que aquella le asigne, razón por la cual puede actuar en los términos del poder que se le ha conferido. Sobre el fondo, alega que existe abundante normativa que busca la protección de las cuencas de la Provincia de Limón: a) declaratoria de dominio público de los terrenos comprendidos en las dos riberas del río Banano, diez kilómetros aguas arriba, en

una extensión de quinientos metros a cada lado, lo que busca la protección de las fuentes que surtan o puedan surtir la cañería de Limón (Ley de Terrenos Baldíos número 13 de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve); b) creación de la Comisión Interinstitucional para la Protección de la Cuenca del Río Banano (Decreto 19143-MIRENEM); c) la declaratoria de “zona protectora” del Río Banano y de las cuencas de los Ríos Segundo, Tercero, Nuevo y Aguas (Decreto

20043-MIRENEM); d) la sujeción al “régimen forestal” y a “planes de manejo” de

los recursos naturales ubicados en fincas de propiedad privada ubicadas en la referida zona y entrega de la administración de esa zona protectora a la

Dirección General Forestal -hoy área de Conservación SINAC- (Decreto

20043-MIRENEN); e) creación de una “comisión” para el manejo de las cuencas de

los Ríos Bananito, Banano y la Estrella (Decreto número 27997-MINAE); f)

Reglamento operativo sobre la actividad de la “Comisión para el manejo de las

cuencas de los ríos Bananito, Banano y Estrella”; g) determinación de un área

de recarga acuífera para el río Bananito (Decreto número 28024-MINAE). sobre el

Decreto impugnado, la Procuraduría señala que el artículo 37 de la Ley Orgánica

del Ambiente faculta al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente,

para incluir dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares

necesarias para el logro de sus objetivos. También se prevé la compra o

expropiación de esos terrenos como los únicos medios de incorporación de esos

terrenos al dominio público. El párrafo tercero del artículo 37 de la Ley

Orgánica del Ambiente -reformado por la Ley Forestal 7575 dispone que tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en el caso de que el pago o expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, el plan de manejo,

recuperación y reposición de los recurso. Ahora bien, cabría preguntarse si la

Ley Orgánica del Ambiente exige la evaluación de impacto ambiental para el

aprovechamiento forestal en zonas protectoras o si la disposición transcrita

está dirigida al Poder Ejecutivo en relación con la elaboración del Plan de

Ordenamiento Ambiental. En criterio de la Procuraduría, trascendiendo la

literalidad de la norma, el referido artículo consagra un principio esencial, a

saber: de que las actividades y proyectos que se ejecuten en fincas particulares, dentro de las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, deben cumplir con el estudio de impacto ambiental y ajustarse posteriormente a un plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. La elaboración del principio se engarza con el criterio preventivo, que exige garantizar, en el uso de los elementos de la biodiversidad, las opciones de desarrollo sostenible. Los proyectos y actividades comprensivas de los aprovechamientos forestales, en fincas privadas dentro de las áreas silvestres protegidas, zonas protectoras, en especial en el área de influencia que nos ocupa, deben presentar el estudio de impacto ambiental, tal y como lo exige la Ley Orgánica del Ambiente. La Ley de Biodiversidad aclara el concepto de evaluación de impacto ambiental en el artículo 7, inciso 18) (en conexión con el 92 y 104) y lo propio hace el Reglamento de Procedimientos de la Setena. Por disposición de los numerales 17,18,19 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental tiene a su cargo la aprobación de las evaluaciones o estudios de impacto ambiental que realicen los particulares y la de recomendar las acciones necesarios para minimizar los riesgos ambientales. El plan de ordenamiento ambiental que la Ley Orgánica del Ambiente encarga al Poder Ejecutivo se publicó en el Alcance número 34 de La Gaceta número 92 de quince de mayo de dos mil uno, establece entre los criterios de seguimiento, la evaluación ambiental. Alude a las medidas correctivas que deben someterse a la aprobación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, antes de que se apruebe la ejecución de un proyecto. El antecedente normativo del decreto impugnado, lo es el Decreto número 28015 de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y nueve, que suspendió, por un plazo de ciento ochenta días, la tramitación y aprobación de las solicitudes presentadas para el aprovechamiento de recursos forestales y de vida silvestre en las referidas áreas, salvo las que tuvieran viabilidad ambienta. Con el establecimiento del referido plazo se pretendía que la Administración Forestal del Estado se abocara a la elaboración del Plan de ordenamiento ambiental previsto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente. El Decreto que se impugna introdujo una excepción a la tramitación de solicitudes de aprovechamiento forestal. Dispone la norma impugnada – que modificó el artículo 4 del Decreto número 28015. Si el petente acompañaba una certificación ambiental extendida por el Consejo de Manejo Forestal, su gestión era tramitada a pesar de la suspensión de ciento ochenta días dispuesta por el Decreto 28015. Debe tenerse en cuenta que el Decreto número 28015 estuvo vigente hasta el dos de mayo de dos mil uno. El segundo decreto se firmó el veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, su publicación se hizo hasta el catorce de enero de dos mil, razón por la cual no se puede hablar que modificó el 28015, pues a la entrada en vigencia del primero el segundo había perdido vigor, por el transcurso del tiempo, por lo que la demanda de inconstitucionalidad carece de interés actual. En virtud de que la certificación ambiental internacional está a cargo de sujetos privadas, permitir el aprovechamiento forestal con solo la presentación de aquella certificación, sustrae del control del Estado materia que por disposición constitucional es de su exclusiva competencia. Las competencias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son públicas e indelegables y la certificación ambiental internacional no es equiparable ni sustituye la evaluación de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente. Considera que la aplicación de la excepción dispuesta en el Decreto impugnado provocó aprovechamientos forestales indebidos y utilizaciones excesivas del cauce del Río Banano; y ello sin contar los estudios de impacto ambiental. No obstante, la Sala puede mantener la vigencia del decreto impugnado si interpreta que las solicitudes de aprovechamiento forestal, a pesar de tener el respaldo de una certificación ambiental internacional, deben cumplir con el requisito de evaluación de impacto ambiental. El Decreto impugnado se enfrenta directamente al numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, lo que la convierte en inconstitucional. En todo caso, el operador jurídico debe tener presente que el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma de rango superior al Decreto número 28345, razón por la cual debe siempre optar por la aplicación del primer cuerpo normativo, en virtud del principio de jerarquía. Cuando el Ejecutivo extralimita sus facultades reglamentarias con invasión de funciones legislativas, se incurre en un quebranto a los artículos 9, párrafo 2, 121 inciso 1), 140 inciso 3) de la Carta Política.

7.- La Ministra de Ambiente y Energía rindió informe visible a folios 73 a 80.

Señala que aún cuando el artículo 50 de la Constitución Política establezca el

derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la

Carta Suprema también reconoce en el artículo 45 constitucional el derecho de

los ciudadanos a la propiedad privada. En razón de lo expuesto, debe el Poder

Ejecutivo ser especialmente cuidadoso en la aplicación de aquellas limitaciones

establecidas en la legislación, con la finalidad de no socavar ese principio

fundamental de nuestro sistema democrático como lo es la propiedad privada.

Históricamente el legislador había optado por proteger el derecho a la propiedad

aún en detrimento de otros principios constitucionales como el derecho a un

ambiente sano, por ello la Ley Forestal de 1969, la Ley de Creación del Servicio

de Parques Nacionales de 1977 y la Ley de Conservación de Vida Silvestre de

1992, facultaban al Poder Ejecutivo para crear áreas protegidas a partir de la

obligatoriedad del Estado de adquirir esas tierras; de allí que si el Estado no

adquiere esas propiedades, el particular no debía verse afectado por la

declaratoria de área protegida. Esta base de respeto absoluto a la propiedad

privada se encuentra plasmado en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Ahora bien, debe también reconocerse que esta concepción comenzó a cambiar de la

mano de la jurisprudencia constitucional, que ha desarrollado a partir del

artículo 50 constitucional una generosa doctrina sobre el derecho al medio

ambiente. En ese contexto se debe entender el artículo 72 inciso c) de la Ley

Forestal de 1996, que permite establecer limitaciones ambientales en propiedad

privada cuando éstas se ubiquen en reservas forestales, zonas protectoras y

refugios de vida silvestre, si el Estado no ha adquirido los terrenos por compra

o expropiación. Las fincas privadas estarían de esta manera sometidas a un

régimen especial y para que el particular pueda desarrollar actividades de

aprovechamiento forestal en esas áreas, la administración pública debe emitir un

plan de ordenamiento ambiental que debe incluir la evaluación de impacto

ambiental. La ley Orgánica del Ambiente no exige al particular la presentación

de un estudio de impacto ambiental como lo interpreta erróneamente la fundación

accionante. Lo que la ley ha previsto es que el Plan de Ordenamiento ambiental

que emita el Poder Ejecutivo incorpore o tome en cuenta el impacto ambiental. En

muchos casos la Administración rechazó solicitudes de aprovechamiento forestales

por la falta de un plan de ordenamiento ambiental, situación que creó un aumento

alarmante de tala ilegal dentro de áreas silvestres protegidas. También se

dieron casos en que se autorizaba la explotación forestal con base en un “plan

de manejo forestal” que incluía estudios de carácter forestal y obviaba otros

aspectos ambientales como la biodiversidad. Con la promulgación de la Ley de la

Biodiversidad, el legislador reiteró la importancia de la evaluación ambiental e

introdujo un inciso adicional c) al artículo 72 de la Ley Forestal. Ni ésta

última disposición, ni su predecesora obligaban al propietario a presentar, para

aprovechar el recurso forestal o para cualquier otro uso del predio de su

propiedad, un estudio de impacto ambiental. Ello es así aún cuando las zona en

la que se ubique la propiedad privada sea reserva forestal, zona protectora o

refugio de vida silvestre. Como remedio transitorio a la situación imperante, se

promulgó el Decreto Ejecutivo número 28015-Ministerio de Ambiente y Energía, que

dispuso: suspender por ciento ochenta días la tramitación y aprobación

administrativa de todo tipo de solicitud de aprovechamiento forestal en fincas

propiedad privada ubicadas en reservas forestales, zonas protectoras y refugios

de vida silvestre; elaborar, dentro del referido plazo, el Plan de Ordenamiento

Ambiental; como excepción a la regla de suspensión, solo se aprobarían

aprovechamientos forestales en áreas silvestres, sí el solicitante tenía la

viabilidad ambiental. Posteriormente, en razón de que para los que pretendían

hacer aprovechamientos menores, el estudio de impacto ambiental implicaba un

costo muy elevado, mediante Decreto Ejecutivo número 28345-MINAE se dispuso

excepcionar del referido estudio las solicitudes de aprovechamiento que contaran

con la certificación ambiental o sello verde otorgada por el Consejo de Manejo

Forestal (FSC). El Consejo de Manejo Forestal es una entidad muy seria

comprometida con la protección del ambiente y reconocida a nivel internacional.

Con este último decreto, el Poder Ejecutivo no modificó el artículo 37 de la Ley

Orgánica del Ambiente, sino que en uso de sus facultades constitucionales y

legales, reformó el Decreto anterior. De esta manera se dotó a los propietarios

de fincas privadas ubicados en zonas protegidas de un instrumento técnico

novedoso que les permitiera hacer uso del recurso forestal de su finca, dado su

compromiso de protección del ambiente. Conforme a los principios que rigen esta

certificación, todo manejo forestal debe conservar la diversidad biológica y sus

valores asociados, como el agua, los suelos y los ecosistemas frágiles y únicos,

además de los paisajes. La certificación ambiental no supone que el Estado haya

delegado en organizaciones privadas la supervisión y vigilancia de los

aprovechamientos forestales, en tanto la administración mantiene las

atribuciones y competencias que le son propias. El Ministerio no ha favorecido a

personas físicas o jurídicas específicas con la promulgación del Decreto, antes

bien, lo que ha hecho es reconocer e incentivar el esfuerzo que organizaciones

no gubernamentales en la protección del ambiente. El Decreto cuestionado tuvo

una vigencia inferior a un mes y dejó de regir el diez de febrero de dos mil. Lo

anterior en razón de que la Administración Forestal consideró que ese plazo era

suficiente para elaborar el plan de ordenamiento ambiental de las diferentes

áreas silvestres protegidas. Conforme lo ordenado por el artículo 37 de la Ley

Orgánica del Ambiente, el Ministerio, mediante Decreto Ejecutivo número

29393-Ministerio de Ambiente y Energía, emitió el Plan de Ordenamiento Ambiental

de cada una de las áreas silvestres, con lo que se pretende evitar que el uso

que los propietarios den a sus fincas provoque daños al ambiente. Solicita el

rechazo de la presente acción.

8.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de

la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 100, 101 y 102

del Boletín Judicial, de los días veinticinco, veintiocho y veintinueve de mayo

de dos mil uno. (Folio 37)

9.- Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y

85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto existen en el

expediente, suficientes elementos de juicio para resolver por el fondo este

asunto.

10.- En los procedimientos seguidos han sido observadas las prescripciones de

Ley.

Redacta el magistrado Vargas Benavides; y,

Considerando:

I.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil

identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los

intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda

con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a

ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas,

o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses

difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se

trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos

más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende

reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo

que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que

se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a

la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que

pueden ser reclamados en tal carácter"

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a

grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una

determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una

determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto,

etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre

una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación

que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo

2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo

afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha

dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio

cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del

gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones:

por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente

reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos

que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un

daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores

de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de

todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen

manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la

República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un

grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala

Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como

órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos,

sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser

considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido

como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del

Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el

caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser

expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma

condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente,

cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional

habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a

los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos

cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno

de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona

pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses

(acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos

bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este

campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

II.- La legitimación de la accionante en este caso. A partir de lo dicho en el

párrafo anterior, es claro que Sofía Stein Lihner tiene legitimación suficiente

para proceder en forma directa a su interposición, teniendo en cuenta que acude

en defensa de los derechos reconocidos en los artículos 21 y 50 y 89 de la

Constitución Política, es decir, de derechos atinentes a toda la colectividad

nacional, como es la defensa del medio ambiente, elementos necesarios para

garantizar la misma preservación de nuestra existencia en el planeta y el

disfrute de un adecuado nivel de salud y bienestar. El ambiente, por tanto, goza

de la misma protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier

persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75

párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, acuse la

inconstitucionalidad de las normas que a la integridad y pleno disfrute de aquel

se opongan.

III.- Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que la actora cuenta con

legitimación suficiente para promover esta demanda, resta determinar si el acto

impugnado está entre los previstos en el artículo 73 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional. En ese sentido, es claro que se trata de un acto

normativo (Decreto Ejecutivo número 28345 de veintisiete de octubre de mil

novecientos noventa y nueve), impugnable en esta vía de conformidad con lo

dispuesto en el párrafo primero del citado artículo 73. Por otra parte, la

actora presentó su escrito de interposición cumpliendo con los requisitos

estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. Por otra parte, no

comparte esta Sala el argumento esgrimido por la Procuraduría General de la

República en el sentido de que la presente acción de inconstitucionalidad debe

ser rechazada de plano en razón de la falta de interés que reviste, considerando

que se trata de la impugnación de una norma de efectos limitados temporalmente,

que ya dejó de surtir efectos. En diversas ocasiones ha sostenido este tribunal

que la cesación en la eficacia de una norma jurídica no impide entrar a conocer

de su validez (ver por ejemplo la sentencia número 3152-94). No existe razón

para asumir un criterio contrario en tratándose de este caso, pues tanto en el

caso de las normas permanentes como en las de eficacia temporal, las normas

durante su vigencia fueron susceptibles de producir efectos jurídicos, razón por

la cual su impugnación por razones de inconstitucionalidad continua siendo

posible a pesar de derogación o caducidad. Es por lo anterior que considera esta

Sala procedente entrar a conocer el fondo de la presente acción. En conclusión,

la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a

discutir el objeto y el fondo de la misma.

IV.- Objeto de la acción. La accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 28345-MINAE, de veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en La Gaceta número 10 de catorce de enero de dos mil, que modifica el artículo 4° del Decreto Ejecutivo número 28015-MINAE de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y nueve. El texto de la norma impugnada es el siguiente:

“Artículo 1°: Se modifica el artículo 4° del Decreto Ejecutivo N° 28015-MINAE

del 10 de agosto de 1999 para que en lo sucesivo se lea de la siguiente manera: Como excepción a lo anterior y mientras dure la vigencia de este Decreto solamente se tramitarán para refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, aquellas solicitudes que contengan la viabilidad ambiental de

la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cuenten con la Certificación Ambiental (sello verde) otorgado por el Consejo de Manejo Forestal (conocido por sus siglas en inglés como FSC por medio de alguna entidad acreditada al

efecto.”

Dicho Decreto modificó lo que en lo condecente establecía el Decreto número

28015-MINAE:

“Artículo 1°.- Se suspende la tramitación y aprobación administrativa de

cualquier tipo de solicitud presentada para el aprovechamiento de recursos

forestales y de la vida silvestres en Refugios de Vida Silvestre, Reservas

Forestales y Zonas Protectoras a nivel nacional, por el plazo de ciento ochenta

días, a efecto de que la Administración Forestal del Estado se avoque a la

elaboración del Plan de Ordenamiento Ambiental dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.”

“Artículo 4°: Como excepción a lo anterior mientras dure la vigencia de este Decreto, solamente se tramitarán para Refugios de Vida Silvestre Privados y Mixtos, Reservas Forestales y Zonas Protectoras aquellas solicitudes que contengan la viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.”

La accionante estima que la norma impugnada es contraria a lo que disponen los

artículos 9°, 50, 121 inciso 1), 140 inciso 3) de la Constitución Política, así como a los principios constitucionales de reserva de Ley y de protección del medio ambiente.

Sobre el fondo.

V.- El derecho constitucional al medio ambiente. Ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política:

“ARTICULO 50. El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por

ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para

reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará

las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”

De esta manera, resulta de interés retomar algunas consideraciones respecto a

este punto, emitidas en anteriores ocasiones por este Tribunal Constitucional:

“III.– Sobre el derecho. El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es

decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y

reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia

Española de la Lengua como el ‘conjunto de circunstancias físicas que rodean a

los seres vivos’, lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En

cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más

restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se

desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la

sociedad y la conservación de los recursos naturales. Ambos derechos se

encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución

Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un

ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones

constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe

éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de

incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran

relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos

sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades

elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política

enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para

tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la

intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el

equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la

persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. De igual forma que el

principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a

un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se

manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y

configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general.

La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente

equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser

en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los

individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del

Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la

actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la

colectividad. La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar,

defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger

el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e

impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción

dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a

efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un

doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de

atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y

ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las

medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.”

(Sentencia número 00644–99 de las once horas veinticuatro minutos del

veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; en el mismo sentido se

puede consultar la número 4947-2002 de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos)

Asimismo, en una sentencia de fecha reciente se acrecentó lo siguiente:

"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el

derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar

de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este

requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud

públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la

comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la

posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo

plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales

puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las

veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la

obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la

intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y

en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su

degradación" (Sentencia número sentencia número 2002-04830 de las dieciséis

horas del veintiuno de mayo del dos mil, criterio reiterado en la sentencia

2002-8996 de las diez horas con catorce minutos del seis de setiembre de dos mil

dos)

En consonancia con su jurisprudencia, esta Sala debe concluir que de estar el

Estado renunciado al ejercicio de sus competencias de fiscalización en pos de la

protección del medio ambiente, como acusa la actora, dicha delegación sería

inconstitucional por poner en inminente riesgo de deterioro el medio ambiente,

en una zona de gran importancia ambiental, transgrediendo las normas contenidas

en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.

VI.- Competencias en materia de evaluación ambiental. En desarrollo de las

obligaciones estatales de defensa y preservación del ambiente establecidas en el

artículo 50 constitucional, el numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente,

número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, ha dispuesto

la obligación de las personas, físicas o jurídicas, de realizar antes de

emprender actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o

contaminar el medio ambiente, un estudio de impacto ambiental. Como se desprende

del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental,

Decreto Ejecutivo número 25705-MINAE, de ocho de octubre de mil novecientos

noventa y seis (artículos 17 y siguientes), el estudio de impacto ambiental es

un procedimiento técnico que permite advertir sobre posibles alteraciones

ambientales e implementar, de manera oportuna, correcciones armoniosas con el

entorno. La delimitación de los aspectos que en Costa Rica deben seguir los

procedimientos de evaluación ambiental ha sido establecida por el propio Poder

Ejecutivo en el citado Decreto 25705-MINAE, en el sentido de que toda actividad,

obra o proyecto humano que –por sus características- pueda alterar o contaminar

el ambiente debe contar previamente con el estudio de impacto ambiental. Es

posible, sin embargo, que hayan obras y actividades que por sus características

no causen efectos o transformaciones significativas en el ambiente, las cuales

por consiguiente no requerirían del referido estudio técnico. La fórmula que

desarrolló el Poder Ejecutivo para que pueda establecerse, “prima facie”, si la

actividad por emprender puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la

presentación del denominado formulario de evaluación ambiental preliminar o

“FEAP” (Cfr. artículo 19 ibídem). La revisión de los diferentes aspectos

informados con este formulario por parte de la Secretaría Técnica Nacional

Ambiental es lo que determinará si resulta necesario efectuar un estudio de

impacto ambiental, si otras medidas de prevención y mitigación resultan

suficientes para proteger el ambiente o si de hecho la actividad no es del todo

potencialmente lesiva del medio ambiente. De acuerdo con lo anterior y como ya

lo señaló esta Sala en la sentencia número 2002-01220, el párrafo último del

artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente no le otorga al Poder Ejecutivo, a

través de su potestad reglamentaria, discrecionalidad para exceptuar del estudio

de impacto ambiental a determinadas actividades, obras o proyectos; lo que sí

puede hacer el Poder Ejecutivo –luego del correspondiente estudio técnico- es

enlistar los proyectos en los que siempre se exigirá el estudio, razón por la

cual no sería necesario -en estos casos- cumplir con el Formulario de Evaluación

Ambiental Preliminar (FEAP). Sin duda alguna es la condición o naturaleza

concreta del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, y luego de una

evaluación técnica preliminar, si debe ser requerido el estudio de impacto

ambiental. La protección del ambiente que la Constitución Política encarga a los

poderes públicos, impide hacer exclusiones genéricas sobre los estudios técnicos

de impacto ambiental, pues ello puede originar que el numeral 50 constitucional

sea vaciado de contenido. El reglamento no puede, sin incurrir en exceso,

introducir disposiciones que, con prescindencia del tipo de obra o proyecto

concreto que desea realizar el particular, hagan exclusiones genéricas del

estudio de impacto ambiental, pues tal proceder implicaría una

desconstitucionalización –vía reglamento- de la obligación de vigilancia y

tutela que debe cumplir el Estado en el campo ambiental. Admitir exclusiones

reglamentarias arbitrarias del estudio de impacto ambiental, puede conducir a

que el principio general de medición técnica del riesgo ambiental se convierta

en excepción y que se incumpla de esta manera con el deber constitucional que

tiene el Estado de garantizar, defender y preservar el derecho de todos los

habitantes a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (Ver en este mismo

sentido la sentencia de la Sala Constitucional número 2002-01220, de las catorce

horas con cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos) En lo que

al presente caso atañe y como será desarrollado en el apartado correspondiente,

sería inconstitucional que el Decreto impugnado exceptuara a priori del deber de

someterse a los procedimientos de evaluación ambiental a determinadas

actividades humanas.

VII.- Indelegabilidad de las potestades de evaluación ambiental. El párrafo 3°

del artículo 50 de la Constitución Política confiere al Estado el deber

ineludible de defender y preservar el derecho de todas las personas a disfrutar

de un medio ambiente sano y equilibrado. Como se dijo, dicha disposición

genérica es desarrollada en diversos cuerpos normativos internacionales, y

nacionales de rango legal o reglamentario. En lo que atañe concretamente al

deber de efectuar evaluaciones ambientales respecto de las obras y actividades

eventualmente lesivas del ambiente, los artículos 17 y 37 de la ya citada Ley

Orgánica del Ambiente, así como los numerales 19, 21 y 22 del Decreto Ejecutivo

25705-MINAE definen con precisión cuáles son las competencias del Estado central

relacionadas con esta materia. En ese sentido, es evidente que si en este caso

–como acusa la actora- el Decreto impugnado evidencia que el Estado ha declinado

de competencias que le son propias por mandato constitucional y de acuerdo con

un inequívoco desarrollo normativo, infraconstitucional a favor de un sujeto de

Derecho Privado, ello sin duda constituiría una violación a la regla establecida

en el artículo 50 de la Constitución Política.

VIII.- Invalidez de la delegación operada por la norma impugnada. Mediante el

Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo relevó del estudio de impacto ambiental a aquellas solicitudes de aprovechamiento forestal hechas por particulares en propiedades ubicadas en refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, si el petente contara con una Certificación Ambiental (sello verde) expedida por el Consejo de Manejo Forestal (conocido por sus siglas en inglés FSC). Para un género de actividades marcadamente susceptibles de lesionar el medio ambiente (como es la realización de actividades de aprovechamiento forestal en áreas protegidas), el Decreto 28345-MINAE elimina el requisito originalmente previsto en el artículo 4° del Decreto 28015-MINAE, de requerir el

certificado de viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, estableciendo que los mencionados aprovechamientos podrían ser efectuados si contasen con el referido aval de la Secretaría o una Certificación Ambiental (sello verde) expedida por el Consejo de Manejo Forestal. Como se puede deducir con claridad, el Decreto impugnado implica un traslado de competencias públicas, del Estado a una entidad que aún con todo el prestigio que tenga en el área de la conservación del medio ambiente, que no pretende esta Sala cuestionar, se trata de un sujeto particular. Coincidiendo con la opinión expresada por la Procuraduría General de la República en su informe, este tribunal estima que exigir como único requisito la certificación ambiental expedida por un organismo

privado supone el traslado de competencias estatales constitucionales. Los esfuerzos hechos por las empresas y entidades que han obtenido el “sello verde”

pueden ser estimulados por la Administración de diversas maneras, pero dentro de ellas no es posible considerar, sin enfrentarse al orden constitucional, la exclusión de una obligación legal tutelar del ambiente. Por otra parte, la Sala estima que el decreto que se impugna también incurre en el vicio de derogar singularmente (para las empresas con sello verde que se dedican a explotar el recurso forestal) una las obligaciones que la legislación de desarrollo ha impuesto a todos los habitantes en protección del ambiente, y con ello ha producido, adicionalmente, una vulneración al principio de igualdad de trato ante la ley, reconocido en el artículo 33 constitucional, en tanto aquella diferencia de trato está desprovista de justificación objetiva y razonable.

Finalmente, cabe señalar que el Decreto impugnado ha puesto en evidente riesgo

la integridad del medio ambiente, vulnerando así las normas contenidas en los

artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, contrariando los deberes de

protección que la Ley Fundamental ha asignado al Estado.

IX.- Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que

anteceden, esta Sala concluye que el Decreto Ejecutivo número 28345-MINAE, de

veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, publicado en La

Gaceta número 10 de catorce de enero de dos mil, que modifica el artículo 4° del

Decreto Ejecutivo número 28015-MINAE de dieciséis de junio de mil novecientos

noventa y nueve, es inconstitucional, por ser contrario a los artículos 9°, 21,

33, 50 y 89 de la Constitución Política, así como a los principios

constitucionales de prevención del medio ambiente e irrenunciabilidad de las

potestades públicas. Así las cosas, de conformidad con lo establecido en el

artículo 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la presente acción

de inconstitucionalidad deberá ser declarada con lugar, procediendo la anulación

de las normas impugnadas, como en efecto se hace.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anula por inconstitucional

el Decreto Ejecutivo número 28345-MINAE, de veintisiete de octubre de mil

novecientos noventa y nueve, que modifica el artículo 4° del Decreto Ejecutivo

número 28015-MINAE de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y nueve.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia

de las norma anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese

íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y

Ejecutivo. Notifíquese.-

Luis Fernando Solano C.

Presidente

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.