Exp: 02-005126-0007-CO

Res: 2002-09913

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con treinta y seis minutos del dieciséis de octubre del dos mil dos.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por León Víctor González Jiménez, mayor, casado, agricultor, vecino de Uvita, Bahía Ballena de Osa, portador de la cédula de identidad número uno – trescientos noventa y uno – cuatrocientos doce contra el Decreto Ejecutivo No. 30310-MINAE publicado en La Gaceta No. 88 del 9 de mayo de 2002.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas y quince minutos del diecinueve de junio de dos mil dos, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 30310-MINAE publicado en La Gaceta No. 88 del 9 de mayo de 2002. Alega que no obstante el Estado costarricense ha intentado implementar políticas que buscan la protección del bosque, entregando incentivos a quienes realizan plantaciones forestales o manejos de bosques, el decreto confunde los beneficios y el sistema de certificación de plantaciones forestales. Pero que, con el modo de regulación se deja fuera de toda posibilidades a los más de doce mil pequeños y medianos productores forestales, y se favorecen a aproximadamente quince empresas grandes que si cuentan con certificación. Que la certificación que se requiere tiene un costo cercano a los cien mil dólares americanos, lo cual está lejos del alcance de los pequeños y medianos productores forestales del país. También se considera que el Decreto adolece de otros vicios como omitir el Estudio de Impacto Ambiental, pese a los dicho por la Sala, que solo por la participación de la empresa certificadora se puede determinar el origen de la madera.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad de acciones y la relación con el artículo 20.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Resulta importante, previo a cualquier otra situación, determinar el estadio procesal en que se encuentra el proceso contencioso administrativo que sirve de base a la acción de inconstitucionalidad que aquí se conoce. La jurisprudencia constitucional ha sido conteste en determinar que la mera interposición de una acción de inconstitucionalidad, basado en un juicio contencioso administrativo según lo establece el numeral 20.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo no provee –automáticamente- de un asunto pendiente de resolver, que sea medio razonable para amparar los derechos constitucionales que se consideran agraviados. Lo anterior fue señalado en la sentencia 2002-06805, se dispuso:

" II.- Sobre la Jurisprudencia de la Sala respecto de la interposición de procesos contra leyes en la jurisdicción contencioso administrativa. Con anterioridad, esta Sala ha analizado peticiones similares a la presente, para que en sede contencioso administrativa declare la nulidad de leyes, es decir, como en el presente asunto, se pide declarar la inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 49, 78 y el transitorio X de la Ley No. 7983, Ley de Protección al Trabajador. Sin embargo, resulta imperativo tomar en consideración lo dispuesto en la sentencia número 2001-10540, en cuanto se sostuvo:

" I.- Sobre el objeto de la acción. La accionante interpone la presente acción, a fin de que este tribunal especializado declare la inconstitucionalidad de los artículos 48 párrafo segundo y el Transitorio VII ambos de la Ley número 6043, Ley de la Zona Marítimo Terrestre y el artículo 49 de su Reglamento Ejecutivo, por infringir lo establecido en los artículos 9, 105, 121 inciso 13 y 140 inciso 3, de la Constitución Política.

II.- La necesidad de un asunto previo y de que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de tutela de los derechos como requisitos de admisibilidad de la misma. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Tal y como apuntó en su informe el Procurador Adjunto de la República, este tribunal ha desarrollado el criterio de que es requisito para la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad la necesidad de demostración de un asunto previo de resolución para legitimar su interposición y además la necesidad de que ésta última sea un medio razonable de tutela de los derechos. Así, por ejemplo en la resolución número 1319-97 de las catorce horas y cincuenta y un minutos del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete, entre otras, se estableció:

"El rigor en la legitimación para acceder a la jurisdicción constitucional, más que constituir un obstáculo para impedir el control de la constitucionalidad de las leyes, constituye el cauce del derecho de acceso a la justicia, derivado de la existencia de un "asunto previo" que haya motivado aquella discordancia o contradicción entre la ley y la Constitución, para mantener la función jurisdiccional especial, y no distorsionar la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, del que es parte la Sala, porque como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. Por esta causa, es que la acción de inconstitucionalidad necesita de su existencia - del asunto previo- como medio razonable para amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado. Empero, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no debe analizarse solo dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No se trata, entonces, de una consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa, para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente de resolver, sino, que es necesario que se demuestre que constituye un medio razonable de amparar el derecho o interés que se estima lesionado."

III.- Sobre el caso en concreto. En el presente asunto la accionante indica en el escrito de interposición de la presente acción que como juicio previo a la misma, existe una acción ante el juez contencioso administrativo, en donde lo que impugna no es un acto administrativo sino directamente una ley, sin que tenga ninguna importancia lo que en él se discute, además de que la misma "se trata de un juicio cascarón para plantear la acción de inconstitucionalidad…", considera esta Sala que en este caso la acción de inconstitucionalidad no es un medio idóneo para tutelar los derechos de la accionante, ya que en el proceso que se tramita ante la vía contenciosa administrativa no se encuentra en discusión la correcta aplicación de las normas impugnadas o su posible discrepancia con preceptos constitucionales. Por lo anterior, al no existir una situación de concreta de orden subjetivo en la vía jurisdiccional en donde medie la aplicación de las disposiciones impugnadas, no cumpliendo con uno de los requisitos mínimos de admisibilidad establecido en el artículo 75 párrafo primero de la ley de ésta jurisdicción, lo procedente es rechazar de plano la presente acción."

III.- Sobre el caso concreto: Ahora bien, como se indicó anteriormente en el antecedente que controla el presente asunto, para la admisibilidad de acciones de inconstitucionalidad, no basta la necesidad de demostrar la existencia de un asunto pendiente de resolver, para tener la legitimación y accionar ante esta sede, sino que debe ser medio razonable para resguardar los derechos constitucionales que se reclaman. Debe existir pues una relación de causa y efecto, entre la discusión formulada en el asunto base con la pretensión que se formula en la acción de inconstitucionalidad, de modo que el resultado de la acción tenga incidencia en la decisión del asunto base. En el caso ad litem, se impugna en la jurisdicción contencioso administrativa la nulidad de una ley, sin discutirse en el proceso base actos de aplicación o interpretación concretos de la norma, quedando pues la acción sustentada en "…un juicio cascarón para plantear la acción de inconstitucionalidad…". Como se enuncia en el antecedente citado, el poder otorgado por el artículo 10 de la Constitución Política no puede ser ejercido por esta Sala en forma ilimitada, sino que la propia Ley que rige esta jurisdicción, al establecer la posibilidad de juzgar leyes ha establecido como la regla general la necesidad de un asunto previo de resolver y que sea medio razonable para amparar el derecho reclamado (véase entre otras sentencias 2000-11033 y 2002-06059), salvo cuando se trata de los supuestos del párrafo tercero del artículo 75. En el proceso base se discuten aspectos de puro derecho, sin hacer alusión a actos de aplicación concretos de las normas impugnadas, y al no existir aspectos de orden subjetivo que resguardar en esta vía jurisdiccional, no se cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad de la acción, motivo por el cual debe rechazarse de plano la acción como en efecto se hace.

Los magistrados Calzada y Cruz salvan el voto y ordena continuar con la tramitación de esta acción. "

II.- Sobre la impugnación del Decreto Ejecutivo No. 30310-MINAE en el asunto base. Ahora bien, para resolver la admisibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad, esta Sala debe definir qué tipo de relación jurídica se suscita entre el numeral 20.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Del ligamen de los anteriores numerales surgen varias interrogantes que esta Sala pretende entrar a conocer. Así, cuando la Ley número 7135, que creó la Jurisdicción Constitucional y reformó la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ¿pretendió crear un acceso directo a la impugnación de disposiciones de carácter general, entre ellas las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa? ¿Incluye, entonces el artículo 20.2 de la jurisdicción contencioso administrativo una excepción a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional? En criterio de la Sala, ello no es así, pues solo adiciona un supuesto más para que se puedan interponer acciones de inconstitucionalidad contra disposiciones de carácter general en una jurisdicción muy afín a la constitucional. Pero, como se citó en la jurisprudencia constitucional transcrita arriba, y por regla general, la Sala no está para decidir la inconstitucionalidad de normas en forma abstracta, por considerarse que éstas son inconstitucionales, sino que debe existir –en principio- una discordancia o contradicción entre la Ley y la Constitución Política que afecte una esfera particular. En este sentido, la situación debe ser constatable por este Tribunal. A saber, el párrafo primero de la norma 75 prevé los requisitos de admisibilidad de acciones y de legitimación de los particulares, sea cuando exista un asunto pendiente de resolver, pero para lo cual, éste debe ser medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Sobre el tema, la Sala ha desarrollado profusamente doctrina jurisprudencial que aplica al tema de medio razonable. Las demás hipótesis tratan de un acceso directo a la jurisdicción constitucional donde no se requiere de un asunto base, pues regula situaciones más calificadas de entrada a la jurisdicción constitucional como los intereses colectivos o difusos, o si accionan determinadas entidades públicas. Sin embargo, interesa para el presente caso la relación entre el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con la del numeral 20.2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Así, toca rescatar de la jurisprudencia constitucional lo señalado desde la sentencia 1990-1468 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del 30 de octubre de 1990, que dispuso:

"II.- Que cuando el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en principio, la existencia de un asunto pendiente de resolución en que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado, como requisito para la interposición de la acción, no hace referencia a una simple formalidad procesal; no se trata de un detalle inocuo e intranscendente para complicar y entorpecer el control constitucional; antes bien, es una manifestación directa del principio según el cual la función jurisdiccional, de la cual forma parte sustancial y fundamental el control constitucional, se ejerce mediante la resolución de controversias, que sean reales y encuentren remedio en una sentencia definitiva. Como bien se ha dicho en otros estrados, el ejercicio de la Jurisdicción es legítimo como último remedio, cuando sea necesario para la determinación de una real, sincera y vital controversia entre individuos, sin perjuicio del concepto particular de interés, especialmente en sus caracteres de difuso y colectivo. Así pues, la demostración de que existe una controversia sobre la cual incide la aplicación de una disposición que se alega como inconstitucional se exige para mantener la función jurisdiccional dentro de un marco propio de acción, pues así como la Constitución limita y enmarca el funcionamiento de los poderes públicos, también esta Sala, como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. La Sala no puede actuar más allá de lo que la Constitución le permite actuar. En este contexto, no basta que exista un asunto pendiente dentro del cual se apliquen o puedan aplicarse las disposiciones normativas que se acusan de inconstitucionales. De ser así, el requisito no sería más que una formalidad innecesaria e inocua, sin contenido ni trascendencia. Es preciso además, que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a dicha acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo. Ahora bien, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no sólo debe analizarse dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No es posible aceptar como medios razonables acciones que tiendan a infringir la Constitución Política en cuanto a sus efectos, ni procesos subyacentes ficticios o irreales, pues en tales casos se propiciarían acciones inconstitucionales, en un caso, o contrarias al principio del ejercicio de la función jurisdiccional dentro del marco de la solución de controversias."

Como corolario de lo anterior, se tiene que el asunto pendiente de resolver en donde se invoca la inconstitucionalidad de una disposición general como medio razonable de amparar derechos fundamentales, es un requisito que debe mantenerse a lo largo de la estructura de la jurisdicción constitucional, cuando se juzgan normas o disposiciones generales basados en un asunto previo. Este es el supuesto que debe mantenerse con base en el artículo 20.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Se hace necesario que las disputas sean reales, sinceras y que en el proceso jurisdiccional se busque encontrar un remedio que proteja derechos fundamentales. No es un mero formalismo antojadizo, sino una garantía de que el análisis constitucional que se haga debe hacerse dentro de los límites legales y constitucionales, asignados en la Jurisdicción Constitucional, respetando el principio de división de poderes en hechos verdaderamente controvertidos por las partes. Así, la presente acción de inconstitucionalidad se funda en el proceso ordinario 02-000521-0163-CA, tramitado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y en la que, dentro de sus actuaciones únicamente consta la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del once de julio de 2002, en que se tuvo por interpuesto el proceso ordinario. Sin embargo, en la jurisdicción contencioso administrativa la interposición no resulta ser lo mismo que la deducción de la demanda. Más aún, la fase de interposición se inicia con un reducido escrito que da aviso del acto o disposición que se considera nulo, la estimación del proceso y la solicitud para que se tenga por interpuesto el proceso, lo que permite a la autoridad jurisdiccional pedir el expediente administrativo a la entidad pública, para que el interesado lo pueda estudiar, y así, deducir su demanda. Pero bajo esas condiciones, y según las escuetas exigencias legales para presentar ese libelo, encuentra esta Sala que los alcances de la demanda ni de la petitoria en esta etapa preliminar existen. Es decir, la jurisdicción constitucional estaría en supuestos muy similares a lo regulado por el artículo 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, como se dirá. No constan hechos ni posiciones jurídicas encontradas en el expediente, ni se ha despejado la cuestión de si el procedimiento administrativo está debidamente agotado, cuando ello sea necesario. De tal manera que, la lógica jurídica exige que si aquél órgano en donde se presentó el libelo de interposición, no ha ni siquiera dado curso a la demanda (por cumplir los requisitos de la ley procesal), ni la parte accionada ha contestado la misma (cumpliendo también la ley procesal), se llega a la conclusión de que debe haber un tratamiento similar a lo regulado por el artículo 30 inciso a) citado. ¿Puede, pues, mediante un simple aviso de que se demandará al Estado por haber emitido una disposición general como infractora de leyes o de la Constitución Política, servir para cursar una acción de inconstitucionalidad? La respuesta, debe mantenerse negativa. En el caso del numeral 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, éste dispone que no procede el amparo contra leyes, salvo que se impugnen en conjunto con actos de aplicación individual. Así, por sentencia 2000-0745 dispuso:

"… no procederá el amparo contra las leyes u otras disposiciones normativas, "… salvo cuando se impugnen conjuntamente con actos de aplicación individual de aquéllas…". De manera que ese requisito, es el que en última instancia viene a determinar la idoneidad del recurso el cual además serviría como medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado en esta vía, no obstante, la carencia del mismo –como ocurre en este caso- provoca la improcedencia del amparo en estudio."

De este modo, para determinar la admisibilidad de la presente acción, la Sala debe dilucidar si la misma –bajo estas condiciones- es medio razonable para amparar los derechos constitucionales que se invocan como violentados. En criterio de la Sala, la fase de interposición de un proceso contencioso administrativo no resulta ser medio razonable para la interposición de acciones de inconstitucionalidad, pues se carece de suficiente información respecto de qué se demandará ni qué se pretenderá ante el Juzgado Contencioso Administrativo, y en esas condiciones, el asunto base resulta prematuro para fundar la acción en esta sede constitucional. Así, de lo dicho hasta ahora, se evidencia que no existe aún contención ni litigio, no constan efectivamente cuáles son los actos de aplicación o interpretación concretos de las normas impugnadas contrastadas con la ley y la Constitución Política, y la afectación de las esferas jurídicas de determinados individuos o grupos de personas físicas o jurídicas.

De este modo, al no ser el momento procesal oportuno, el cual estima la Sala sería cuando se encuentre deducida la demanda y contestada la misma, su interposición resulta prematura, y así debe declararse.

Por lo expuesto, la acción debe rechazarse de plano, como en efecto se hace. Los Magistrados Calzada, Armijo y Jinesta salvan el voto y dan curso a la acción.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción.

Luis Fernando Solano C.

Presidente

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.