C-094-2003

San José, 3 de abril de 2003

3 de abril de 2003

Licenciada.

Zayda Trejos.

Directora General.

Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Ministerio del Ambiente y Energía.

Estimada señora Directora:

Con la aprobación del señor Procurador Adjunto, doy respuesta a su oficio

número SINAC-DG-1509, de fecha 28 de agosto de 2002, en el cual solicita la

opinión de este Órgano Consultivo acerca de los alcances de lo que dispone el

artículo 6, inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos,

número 7799 de 23 de abril de 1998, así como de lo que dispone el artículo 40

del Decreto número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, "Reglamento de la Ley de

Uso, Manejo y Conservación de Suelos" de 8 de agosto de 2000, en el sentido de

si este último numeral constituye la reglamentación del precitado artículo de

la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.

EL PROBLEMA PLANTEADO Y SUS ANTECEDENTES.

Se pregunta en esta consulta cuáles son los alcances del artículo 6,

inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en el sentido

de si lo allí dispuesto es aplicable a toda solicitud de permiso de corta o

aprovechamiento forestal mediante un plan de manejo, o sólo a las

solicitudes de concesión de aguas para fines de explotación forestal.

Por otra parte, pregunta la consultante si el citado artículo de la Ley

de Uso, Manejo y Conservación de Suelos fue reglamentado por el Decreto

número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT en su artículo 40, numeral que

impone al MINAE el deber de solicitar un estudio de uso conforme del suelo

para todo plan de manejo del bosque de reforestación. Esto último, para

poder valorar la conveniencia de poner en vigencia nuevamente esta

disposición toda vez que, en razón de las dificultades prácticas que tiene

el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) para cumplir con lo allí

dispuesto, la aplicación del artículo 40 citado fue temporalmente suspendida

por el Decreto Ejecutivo número 29.884-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.

Es opinión del asesor legal de la Dirección del Sistema Nacional de

Áréas de Conservación (SINAC), Licenciado Isaac Amador, que el sentido

literal del artículo 6 inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de

Suelos indica que el pronunciamiento del MAG a que se refiere la norma lo es

únicamente para las concesiones de aguas que se tramiten para fines

agropecuarios, de hidrocarburos o de explotaciones forestales. Con lo cual,

en el caso específico de las explotaciones forestales, el MAG sólo puede

emitir criterio sobre la posible degradación del suelo cuando dichas

explotaciones están relacionadas con concesiones de aguas. Desde este punto

de vista, el artículo 40 del precitado decreto no reglamenta lo dispuesto en

el artículo 6 inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos,

por que dicha norma reglamentaria se refiere a los planes de manejo del

bosque de reforestación y no a las concesiones de aguas para la explotación

forestal.

Por otra parte, el asesor legal del Ministerio del Ambiente, Energía y

Minas (MINAE), Licenciado Guido Cubero Arce, señala que la norma bajo

estudio (artículo 6, inciso g de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de

Suelos) hace referencia a "concesiones", las cuales únicamente se dan sobre

bienes demaniales, por lo que no es posible aplicar lo allí dispuesto "a los

permisos de aprovechamiento forestal en terrenos de propiedad privada", en

el tanto sobre los mismos "no opera la figura de la concesión." y los

bosques en propiedades privadas no lo son.

OBJETO DE LA CONSULTA.

Esta consulta tiene por objeto, por un lado, determinar los alcances de

lo dispuesto en el artículo 6, inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y

Conservación de Suelos, en el sentido de si allí se hace referencia

únicamente a las concesiones de aprovechamiento de aguas públicas; y en el

caso de que no sea así, si la norma hace referencia a cualquier tipo de

explotación forestal o sólo a aquellas que requieran de una concesión por la

naturaleza demanial del bien.

Y, por otro lado, según como se determine lo anterior, si dicho numeral

es el fundamento legal de lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto

29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.

SOBRE EL FONDO.

El inciso g) del artículo 6 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de

Suelos.

Establece el artículo 6, inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y

Conservación de Suelos, lo siguiente:

" ARTÍCULO 6.- Para el fin indicado en el artículo anterior, el Ministerio

de Agricultura y Ganadería tendrá las siguientes funciones específicas:

(…..)

g) Emitir criterio sobre los efectos o impactos ambientales en el recurso

suelo de todas las concesiones de aguas para fines agropecuarios, de

hidrocarburos o gas natural, explotaciones forestales. Se pronunciará

específicamente sobre la posible degradación o contaminación de los suelos

debida a la actividad."

Y, por su parte, el artículo 5 ibídem establece:

" ARTÍCULO 5.- El Ministerio de Agricultura y Ganadería, en coordinación con

el Ministerio del Ambiente y Energía, será el encargado del cumplimiento de

las disposiciones de esta ley en materia de manejo, conservación y

recuperación de suelos."

Hay dos posibles lecturas del inciso g) del artículo 6 citado. Aquella

según la cual el MAG sólo emite criterio sobre los efectos o impactos

ambientales en el recurso suelo en relación con las concesiones de aguas,

sea para fines agropecuarios, de hidrocarburos y de explotaciones

forestales. O aquella según la cual dicho criterio debe emitirlo en relación

con las concesiones de aguas para fines agropecuarios, las concesiones de

hidrocarburos y las explotaciones forestales. Es decir, según la primera

lectura, el MAG sólo emite criterio sobre la degradación del suelo respecto

a las concesiones de aguas cuando éstas se dan para tres finalidades

(agropecuarias, hidrocarburos y explotaciones forestales); y según la

segunda lectura lo hace en relación con tres supuestos distintos: las

concesiones de aguas, las concesiones de hidrocarburos y gas natural, y las

explotaciones forestales. En este último caso, además, se plantea la duda de

si dichas explotaciones son únicamente aquellas que se dan en virtud de

concesión o si incluyen a las que se dan en terrenos sometidos a dominio

privado.

La Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos tiene como finalidad, tal

y como lo dispone su artículo 1°, "…proteger, conservar y mejorar los suelos

en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante

el fomento y la planificación ambiental adecuada." Por otra parte, el

artículo 22 de ese mismo cuerpo normativo establece que toda concesión para

el aprovechamiento de aguas, cualquiera que sea su uso, debe obligar al

usuario a aplicar las técnicas adecuadas de manejo para evitar la

degradación del suelo. Y el artículo 25 ibídem establece que, al otorgarse

un permiso de exploración o una concesión de explotación de subsuelo en

áreas de aptitud agrícola, el permisionario o concesionario deberá incluir

un estudio de impacto ambiental, un plan de trabajo y uno de inversiones

donde se establezca la forma y las medidas para la recuperación del suelo.

Lo que persigue la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos es

proteger el recurso suelo en relación con las distintas actividades que

pueden afectarlo. Desde este punto de vista, el artículo 6, inciso g)

establece la obligación de que el MAG emita un criterio respecto de la

posible degradación de ese recurso en relación con aquellas actividades que

pueden afectarlo; y aunque la utilización del agua para ciertas actividades

puede ser un importante factor erosionante del suelo, lo cierto es que

algunas actividades por sí solas degradan ese recurso. Por ello, lo que la

norma pretende es que el MAG determine el impacto ambiental en el recurso

suelo respecto de la concesiones de aguas para fines agropecuarios, pero

además, respecto de las concesiones para la exploración y explotación de

hidrocarburos y gas natural, y respecto de las explotaciones forestales,

sean concesiones, que ya no pueden darse, sean permisos para la explotación

de bosques en terrenos sometidos a dominio privado. Esto, por cuanto las

actividades de exploración y explotación de hidrocarburos y gas natural, así

como las de explotación forestal, sea simple corta o corta y silvicultura,

por sí mismas pueden degradar el recurso suelo.

Precisamente, en razón de lo anterior, es que la Ley de Uso, Manejo y

Conservación de Suelos, por un lado hace referencia a la concesión para el

aprovechamiento de aguas destinadas a cualquier uso (artículo 22) y por

otro, a los permisos de exploración y a las concesiones de explotación del

subsuelo en (artículo 25), es decir, como actividad que puede afectar el

suelo en cuanto tal, independientemente de las concesiones para el

aprovechamiento de aguas. Esto es importante recalcarlo, porque Ley citada

impone regulaciones a ambas actividades en atención a la protección del

suelo.

Para mayor abundamiento, es vale la pena tener presente que el proyecto

original que discutió la Comisión de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea

Legislativa bajo expediente número 11.907, establecía lo siguiente:

"ARTICULO 4.- Las funciones de esta unidad serán las siguientes:

(…)

g) A solicitud del organismo encargado, se emitirá criterio sobre

concesiones de aguas para fines agropecuarios, otorgamiento de permisos a

concesiones para la explotación de minerales, hidrocarburos o gas natural,

crecimiento urbano, explotaciones forestales y adquisición de fincas para

asentamientos humanos, con el fin de constatar si se provoca degradación o

contaminación de suelos que comprometan la explotación agropecuaria o puedan

constituir peligro potencial para los mismos."

El artículo fue finalmente reducido para simplificarlo, pero el sentido

era el mismo que tiene ahora; y como bien puede notarse el propósito era que

el criterio sobre la posible degradación de los suelos debía emitirse no

sólo en razón de las concesiones de aprovechamiento de aguas, sino, también,

en razón de otras actividades como la explotación de minerales,

hidrocarburos o gas natural, crecimiento urbano y explotaciones forestales,

independientemente de las concesiones para al aprovechamiento de aguas que

pueden estar relacionadas con algunas de esas actividades.

En razón de lo dicho, este Órgano Consultivo considera que no hay razón

que justifique una interpretación de este numeral que restrinja la

competencia que el mismo otorga al MAG, sólo a las concesiones de agua. Bien

puede interpretarse este numeral en el sentido de que la competencia para

emitir criterio sobre la degradación del suelo lo es en relación con tres

supuestos que refieren a tres actividades productivas distintas, a saber: la

concesión de aguas para fines agropecuarios, que supone el ejercicio de la

actividad agraria, la concesión de hidrocarburos y gas natural, que supone

la exploración y explotación de esos recursos naturales y la explotación

forestal, que supone la actividad de silvicultura o la simple corta o ambas.

Una interpretación sistemática del artículo 6, inciso g) comentado, tomando

en cuenta lo dispuesto por la normativa citada supra, (artículo 22 y 25

ibídem) da como resultado una compresión amplia de la competencia que ese

artículo otorga al MAG, de manera tal que ha de entenderse que el criterio

que dicho Ministerio emite lo es en relación con toda concesión de agua con

fines agropecuarios, toda concesión de hidrocarburos y gas natural y toda

explotación forestal.

En abono de lo anterior, ha de tenerse presente que toda interpretación

de la ley, y de cualquier norma infralegal, debe hacerse de conformidad con

la Constitución, la cual establece como principio que el Estado debe

preservar y garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente

equilibrado (artículo 50). Por lo que toda interpretación que se haga de la

normativa ambiental debe serlo en beneficio de la tutela y protección del

ambiente. Lo anterior en aplicación, también, del principio preventivo y del

principio de in dubio pro natura en el ámbito de la interpretación jurídica,

principios contenidos en el numeral constitucional precitado, según lo ha

establecido la jurisprudencia constitucional.

En consecuencia, entre dos posibles interpretaciones del artículo 6,

inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, una que

restringe la fiscalización del Estado en materia ambiental a las concesiones

de aguas para determinados fines y otra que amplía esa fiscalización a otros

supuestos, además de la concesión de aprovechamiento de aguas públicas, el

principio de interpretación conforme a la Constitución y los principios

ambientales mencionados, obligan a la interpretación más amplia.

El artículo 40 del Decreto número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.

Una vez aclarado el sentido y alcance de lo que dispone el artículo 6,

inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, es posible

abordar el otro tema de la consulta, es decir, el relativo al fundamento legal

del artículo 40 del Decreto número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT. Dispone

este numeral lo siguiente:

" Artículo 40.—El MINAE en todos los Planes de Manejo del Bosque de

reforestación ordenará que se realice un estudio de uso conforme del suelo, el

que será de obligatorio acatamiento y formará parte del plan de manejo del

bosque, según lo establece el Decreto Ejecutivo Nº 27388-MINAE del 2 de

noviembre de 1998, publicado en La Gaceta Nº 212."

Desde el punto de vista jurídico, la pregunta es si lo dispuesto en el

artículo 40 del Decreto número 29.375 encuentra fundamento legal en el

artículo 6 inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos. Y ello

por respeto al principio de legalidad que obliga no sólo a que la propia

potestad reglamentaria tenga fundamento legal, en este caso constitucional, lo

que se cumple con lo establecido en el artículo 140, inciso 3 de la

Constitución Política; sino, además, que las disposiciones contenidas en los

reglamentos ejecutivos sean conformes a la Ley que desarrollan, en particular,

y al resto de la normativa de rango legal, en general. En este último caso, la

disconformidad vicia de ilegalidad la respectiva disposición reglamentaria.

Ahora bien, dado que el reglamento ejecutivo deber ser el complemento

indispensable de la Ley, la conformidad de las disposiciones reglamentarias

con aquella implican que lo dispuesto por el reglamento sea, a la vez, el

desarrollo necesario de la disposición legal que le sirve de fundamento. En

otras palabras, para que una disposición reglamentaria tenga fundamento

jurídico en una disposición legal, y cumpla con ello con el principio de

legalidad, debe ser a la vez el desarrollo necesario y complementario de lo

dispuesto en la Ley (en este sentido, vid. PAREJO ALFONSO, Luciano, et.al.

Manual de Derecho Administrativo, T.I, 1998, p.257-258). Por lo cual, aunque

lo jurídicamente relevante sea determinar cuál es el fundamento legal de lo

dispuesto en el artículo 40 del reglamento citado, frente a una disposición

legal concreta (artículo 6, inciso g de la Ley de Uso, Manejo y Conservación

de Suelos) es necesario, a la vez, determinar si lo dispuesto

reglamentariamente es el complemento de lo que dicho numeral establece.

En el anterior sentido, es claro que si el criterio que emite el MAG sobre

los efectos o impactos ambientales en el recurso suelo lo es respecto de toda

explotación forestal, tal y como lo hemos sostenido líneas arriba, lo

dispuesto en el transcrito artículo 40 encuentra fundamento legal en el

artículo 6, inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos,

siendo, además, el complemento necesario de dicho artículo en lo que al

recurso forestal se refiere.

Según la lectura que hemos hecho del numeral citado, el Ministerio de

Agricultura y Ganadería es funcionalmente competente para emitir criterio en

relación con el impacto ambiental que sobre los suelos puede tener el

aprovechamiento de aguas públicas para fines agropecuarios, la exploración y

explotación de hidrocarburos y de gas natural, y las explotaciones forestales.

Como en el caso de las aguas públicas y de los hidrocarburos y del gas natural

estamos frente a bienes demaniales, su aprovechamiento, exploración y

explotación implican, obviamente, la figura de la concesión pública. De allí

que la norma analizada se refiera, para estos caso, a concesiones de aguas y a

concesiones de hidrocarburos y gas natural.

Para el caso de los recursos forestales, no es posible aprovechar los que

son del Estado dentro de las áreas silvestres protegidas, lo que incluye

bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas

protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales, tal y como lo

establece el artículo 1° de la Ley Forestal número 7575 de 13 de febrero de

1996, y sus reformas, salvo lo que dispone el numeral 18 ibídem. Ello implica

que no es de aplicación la figura de la concesión pública, que es la técnica

utilizada para que los particulares usen y exploten los bienes demaniales. Por

lo tanto, ha de entenderse la mención que hace el inciso g) del artículo 6 de

la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, de las explotaciones

forestales, como referida únicamente a aquellas no excluidas por la normativa

forestal citada. Esto último significa que los planes de manejo de

reforestación del bosque están incluidos en la expresión "explotaciones

forestales" que usa la norma citada

No es correcto suponer que el legislador, cuando promulgó la Ley de Uso,

Manejo y Conservación de Suelos en 1998, no tuviera presente lo que disponía

la Ley Forestal, que ya establecía lo pertinente al patrimonio forestal del

Estado en 1996. Tal interpretación es contraria a las más elementales reglas

de la hermenéutica jurídica, que impone una interpretación armónica y lógica

de las disposiciones normativas basada en el principio de plenitud hermética

del ordenamiento jurídico. Lo dispuesto por la Ley de Uso, Manejo y

Conservación de Suelos debe interpretarse en armonía con lo dispuesto en la

Ley Forestal, pues no estamos frente a una antinomia que haga suponer una

derogación tácita. Lo que ocurre es que, en razón de lo que dispone el

artículo 1° de la Ley Forestal, la expresión "explotaciones forestales" que

utiliza la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos en el numeral bajo

comentario, sólo es aplicable al aprovechamiento de los recursos forestales en

terrenos de propiedad privada.

En consecuencia, es opinión de este Órgano Consultivo que el artículo 40

del Decreto número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT encuentra fundamento legal

en el artículo 6, inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos,

artículo del cual es su complemento necesario en relación con la explotación

de los recursos forestales al establecer la obligatoriedad de que, junto con

los Planes de Manejo del Bosque para reforestación, se haga un estudio de uso

conforme del suelo.

Finalmente, es importante señalar que, al margen de la opinión que esta

Procuraduría pueda tener sobre la constitucionalidad del Decreto

29.884-MAG-MINAEA-S-MOPT, que suspendió la aplicación del artículo 40 del

Decreto 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, una vez puesta en vigencia la

disposición reglamentaria contenida en dicho artículo, es obligación del MINAE

solicitar en todo tramite de los Planes de Manejo del Bosque de reforestación,

el criterio del MAG a que hace referencia el artículo 6, inciso g) de la Ley

de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, por lo que este último ministerio

está en la obligación legal de emitirlo.

CONCLUSIONES.

Con base en lo todo lo expuesto supra, esta Procuraduría concluye:

Que la competencia para emitir criterio sobre la degradación del suelo los

es en relación con los siguientes tres supuestos, a saber: la concesión de

aguas para fines agropecuarios, la concesión de hidrocarburos y gas natural,

y la explotación forestal.

Que el artículo 40 del Decreto número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT

encuentra fundamento legal en el artículo 6, inciso g) de la Ley de Uso,

Manejo y Conservación de Suelos, artículo que, a su vez, es la

reglamentación de la norma legal citada.

Que puesta en vigencia la disposición reglamentaria contenida en el artículo

40 del Decreto número 29.375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, es obligación del

MINAE solicitar en todo tramite de los Planes de Manejo del Bosque de

reforestación, el criterio del MAG a que hace referencia el artículo 6,

inciso g) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, por lo que este

último ministerio estaría en la obligación legal de emitirlo.

Atentamente,

Dr. Julio Jurado Fernández

PROCURADOR ADJUNTO

JJF/pcm